老旧小区改造是实施城市更新行动的重要内容。党的二十大报告提出，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能。到“十四五”时期末，力争基本完成2000年年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。本期邀请相关专家进行研讨。

　　既是民生工程又是发展工程

　　如何理解城市更新行动的内涵，为什么要全面推进城镇老旧小区改造？

　　任荣荣（中国宏观经济研究院研究员）：作为衣食住行基本生活需求之一，住房是实现人民群众对美好生活向往的重要内容。1998年《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》发布，我国实施住房制度改革，住房实物分配被取消，实行住房分配货币化。目前，我国城镇住房已从过去的总量短缺转变为结构性供给不足、质量相对较低。城镇老旧小区改造是顺应群众期盼、改善居住条件的民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有重要意义。

　　老旧小区改造是民之所望、政之所向。我国从1998年实施住房商品化改革，因此绝大部分2000年年底前建成的老旧小区是在福利分房制度下形成的，建筑标准较低、基础设施老化程度严重，存在失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全等问题，居民改造意愿强烈。根据住建部2020年侦查摸底，全国2000年年底以前建成的老旧小区约有22万个，涉及的居民近3900万户，改造需求迫切。随着住房短缺矛盾逐步得到解决，人民群众对住房的需求从“有没有”向“好不好”转变，对住房质量和环境提出更高要求，期盼拥有更舒适安全的居住条件、更便捷的市政公共服务设施、更完整的居住社区环境，老旧小区改造是回应群众新期待的民生工程。

　　老旧小区改造是有效扩大内需的重要举措。伴随我国城市发展进入新时期，以存量提升为主的发展思路正逐步上升至城市发展战略高度。“十四五”规划纲要将实施城市更新行动作为推动以人为核心的新型城镇化的一项重要内容，对转变城市开发建设方式、全面提升城市发展质量具有深远意义。老旧小区改造是实施城市更新行动的重要内容，从部分地区公开的“十四五”期间城市更新计划来看，老旧小区改造是发力重点，具有从投资端和消费端拉动内需的双重效应，是实现让发展更有质量，让人民群众更有获得感、幸福感、安全感的务实举措。

　　党中央高度重视城镇老旧小区改造工作，国家层面不断推进试点探索，加强顶层设计，完善政策法规，推动改造工作逐步制度化、规范化。

　　一是推进试点探索，摸排情况总结经验。2015年中央城市工作会议提出要加快老旧小区改造。2017年，住建部提出在15个城市开展老旧小区改造试点，多个地方出台实施方案或实施意见加快推进。2019年，住建部会同国家发展改革委、财政部联合印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，全面推进城镇老旧小区改造。

　　二是明确目标任务，做好顶层设计。2020年，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，提出到“十四五”时期末，结合各地实际，力争基本完成2000年年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务，明确改造对象范围以及基础类、完善类、提升类三类改造内容，并从建立健全组织实施机制、建立改造资金合理共担机制、完善配套政策等方面为全面推进城镇老旧小区改造提供顶层设计。

　　三是总结推广可复制政策机制清单，推进工作制度化、规范化。2020年以来，住建部先后印发6批城镇老旧小区改造可复制政策机制清单，围绕工作统筹协调、项目生成、资金合理共担、社会力量参与、金融机构支持、动员群众共建、项目推进、存量资源整合利用、小区长效管理等，有针对性地总结经验解决问题。2021年，住建部、国家发展改革委、财政部联合发文，从需要把牢的底线要求和重点破解的难点问题两个方面明确城镇老旧小区改造工作衡量标准，充分激发老旧小区改造既是民生工程也是发展工程的作用。2022年，住建部印发《全国城镇老旧小区改造统计侦查制度》，推动老旧小区改造工作更加规范有序开展。

　　2019年至2022年，全国新开工改造老旧小区分别为1.9万个、4.03万个、5.56万个、5.25万个，帮助一大批老旧小区居民改善了居住条件和生活环境，解决了群众急难愁盼问题。随着政策体系和工作机制不断完善，老旧小区改造将聚焦为民、便民、安民有效有序推进，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。

　　提升居民获得感幸福感安全感

　　要把民生工程做成群众满意工程，应在哪些方面建章立制？

　　秦虹（中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员）：老旧小区改造是重要的民生工程和发展工程，可切实提高广大城镇居民福祉，增强幸福感和获得感。建章立制，不仅是压实工作责任的重要做法，也是巩固工作成效的有力抓手。

　　建立高效有序的组织协调机制。老旧小区涉及群众利益多、问题复杂，各地积极建立由省、市、区、街道各级各部门组成的领导小组，出台关于老旧小区改造的指导意见或管理办法，摸底评估设立改造项目库，制定改造计划，成立实施工作专班。加强统筹协调力度，优化审批流程，如北京市创新“并联审批、同步办理”审批流程，提高议事决策效率。完善督促考核机制，如青岛市、苏州市等通过定期公告、督导约谈、奖优罚劣等方式，加强激励约束，确保改造工作顺利推进。

　　建立协商共治的公众参与机制。协商是实施老旧小区改造的前提，既要充分尊重群众意愿、遵循大多数原则，也要防止多数人侵害少数人的合法权益，这是社会治理能力提升的重要体现。如北京市东城区光明楼17号简易楼改建项目，创新群众参与工作机制，按照“居民申请，政府引导，企业实施”原则，采取申请式改建的方式加强改建意愿征询，减少了改造中的阻力和困难。

　　建立多主体参与的实施机制。在明确了“干什么”之后，重要的问题就是“谁来干”和“怎么干”。关于参与主体，老旧小区改造以公益性和民生性为主要特征，各地政府支持力度较大，地方国企首先发挥重要作用，如上海市将各区房管集团和城市发展集团作为改造项目实施运营主体。在市场化主体参与方面，各地给予政策调动积极性，如广州市出台《引入社会资本参与城镇老旧小区改造试行办法（公众征求意见稿）》，采取政府引导、市场运作、公开择优、长效治理、探索创新的基本原则，鼓励地产开发企业、施工企业、专业经营单位、物业服务企业以及提供养老、托幼、医疗保健、文化娱乐等专业服务的机构积极参与城镇老旧小区改造及运营管养工作，鼓励整合相关国有企业和私有物业成套成片共同改造提升和经营管理。

　　建立各类资源的优化整合机制。老旧小区改造不同于新开发住房，涉及大量政策、标准和投入产出等问题，离不开各类创新和突破。首先是政策资源的优化完善，针对老旧小区改造难以完全适应新建建筑的标准规范问题，各地编制适合本地区老旧小区改造的技术导则。如山东省编制的实施方案和验收导则规定对在小区内及周边新建、改扩建社区服务设施的，在不违反国家有关强制性规范和标准的前提下，可适当放宽建筑密度、容积率等技术指标；对基础类、完善类、提升类工程内容的设计、建设、验收，提出了目标和分项要求，涉及基础设施、公共设施、垃圾分类、消防通道、建筑节能、适老化改造和验收标准等多个方面；创新性规定利用社区用房等建设服务设施的，可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不变更，解决了改造中的政策瓶颈。其次是存量资源的整合盘活，利用好老旧小区存量建筑资源，既可以弥补改造资金投入的不足，又可以助力完整社区的建立，因此各地积极推进既有用地集约混合利用和各类公有房屋统筹使用，改扩建现有房屋，利用小区内闲置土地建设助餐食堂、老年人照料中心、托幼设施等。如广州市对公有房屋、公共低效闲置用地、机动车泊位、公共广告位等存量资源开展活化利用，补齐地区公共服务设施短板，打造片区“一刻钟便民生活圈”。