2021年，在多项宏观政策的共同努力下，中国经济增速继续保持全球领先，构建新发展格局迈出新步伐，高质量发展取得新成效,宏观政策操作在多个方面显著改善。

　　2022年，面对三重压力，在落实中央经济工作会议精神基础上，创新与完善宏观调控，以进一步改善宏观调控的整体效果。

　　宏观经济政策（简称宏观政策）对于一个国家的经济稳定和金融稳定至关重要，尤其是在世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻和不确定，中国更需要实施稳健有效的宏观政策保证经济平稳运行。对宏观政策进行系统性评价，既有助于提高宏观调控效率，推动中国经济高质量发展，又有助于将中国特色宏观调控的成功实践经验理论化，助力构建和完善中国经济学理论体系。

　　本报告在“大宏观”和稳定政策、结构政策、增长政策“三大宏观政策合一”视角下，结合宏观经济理论与国情，从政策目标设定的合理性、政策整体效果、政策力度、政策传导效率、政策空间、预期管理、政策协调性七个维度对2021年的宏观政策操作及其效果进行系统评价。

　　一、政策目标设定的合理性评价

　　宏观政策目标不是越多越好，更不能等同于国家治理目标。国家治理目标包含经济发展、科技创新、区域发展与环境治理等多个维度，宏观政策目标主要是经济稳定和金融稳定。宏观政策应合理地设定经济增速、失业率与价格水平等经济稳定目标，并保证金融体系平稳运行，守住不发生系统性金融风险的底线。

　　2021年政府工作报告将GDP增速目标设定在6%以上，体现了高质量发展阶段不再追求过快增长的理念，目标设定合理。2020年中国GDP增速在疫情的冲击下降至2.2%，形成了低基数效应，这会相应地抬高2021年GDP增速。在此情况下，政府工作报告没有将GDP增速目标设定在过高水平，而是设定在6%以上。这有利于引导各方面集中精力推进改革创新、推动高质量发展。

　　下调城镇侦查失业率目标值0.5个百分点，凸显了稳就业的积极政策立场。政府工作报告将城镇新增就业目标由2020年的900万人以上提高至1100万人以上，将城镇侦查失业率由2020年的6%左右下调至5.5%左右。在经济增速目标提高的情况下，就业目标也相应提高，符合就业优先政策要继续强化、聚力增效的要求。此外，2021年政府工作报告中未设定城镇登记失业率目标值，主要因为城镇登记失业率囿于统计方式与统计范围等方面的局限性，难以准确反映就业的实际情况。

　　CPI涨幅目标值下调至3%左右，较为合理，主要是考虑食品价格回落的影响。政府工作报告将CPI的涨幅目标值设定在3%左右，低于2020年的目标值0.5个百分点。在GDP增速目标值和就业目标值均有所提升的情况下，CPI涨幅目标值反而低于2020年，主要是考虑食品价格回落的影响。从实际情况看，1—11月食品价格同比下降1.4%，是拉低CPI的核心因素。食品价格直接关系到广大群众的生活质量与福利水平，是国家治理层面必须要考虑的因素。但是，食品价格与能源价格容易受到季节性与随机性因素干扰，并不能较好地反映经济稳定情况。未来，宏观政策更应关注剔除食品与能源价格的核心CPI，明确设定核心CPI的目标值。

　　继续高度重视金融稳定，强调要处理好恢复经济与防范风险的关系，具有较大的必要性。政府工作报告更加重视对金融风险的防控，提出处理好恢复经济与防范风险的关系，坚决守住不发生系统性风险的底线的总体要求，并加强了对宏观债务风险、外汇风险、不当金融创新风险的重视。当前中国系统性金融风险总体可控，但是在地方政府债务和房地产等领域也存在一些潜在风险隐患，中央加强对金融稳定的重视既有合理性，也有必要性。

　　二、政策整体效果评价

　　评价宏观政策的整体效果如何，主要是分析宏观政策追求的核心目标是否实现。本报告从经济稳定和金融稳定两个方面对2021年中国宏观政策的整体效果进行评价。

　　经济保持较快增长的同时，构建新发展格局迈出新步伐，高质量发展取得新成效。在充分肯定成绩的同时要看到，2021年下半年经济面临的下行压力有所增大，2021年底召开的中央经济工作会议明确提出，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。突出表现为产出缺口与潜在增速缺口双双为负的局面。产出缺口方面，2021年上半年随着经济逐步摆脱新冠肺炎疫情的影响，产出缺口已回归至零附近，但三季度产出缺口再次转负，全年预计为-0.2%。潜在增速缺口方面，由于受到供给冲击的影响，2021年中国经济的潜在增速缺口预计为-0.16%，虽然比疫情冲击下的2020年有所收窄，但依然比疫情之前的2016年至2019年有所扩大。

　　三重压力反映在多个维度。一是国内消费与投资两大需求增长动力仍有所不足。二是受国际大宗商品价格等因素影响，PPI与CPI呈现结构性分化走势，反映出经济面临供给冲击与需求收缩的两方面冲击。三是居民收入尤其是中等收入群体收入增速恢复偏慢，中小企业生产经营压力依然较大。四是潜在增速继续下滑。2021年中国潜在增速两年平均值为5.3%，比2019年下降0.8个百分点。虽然三重压力在短期内减弱了经济的稳定性，但可以通过有效的宏观政策予以应对化解。

　　面对复杂多变的国际经济形势，中国在金融风险防控方面取得较好成效，系统性金融风险水平总体可控。一是宏观杠杆率稳中有降，高债务风险得到一定控制，去杠杆取得显著成效。二是人民币汇率稳中有升，外汇储备保持稳定，外汇风险整体可控。三是不当的金融创新风险得到有效监管，影子银行风险持续收敛。同时，一些潜在的金融风险点仍须关注，如部分房地产企业债务违约风险，居民部门与地方政府债务问题依然较为突出，金融体系潜在的信用风险与流动性风险仍不容忽视。

　　三、政策力度评价

　　政策力度是宏观政策调控效果的重要决定因素。本报告主要对2021年货币政策和财政政策这两类核心政策工具的力度进行评价。

　　货币政策整体力度相对偏小。前三季度，货币政策力度指数为44.3，低于2020年疫情期间的51.8，也低于2016年至2019年的均值44.8。其中，数量型货币政策方面，M2增速从1月份的10.1%降至3月份的8.1%，此后一直处于8.5%左右的水平，与疫情之前2018年至2019年的水平相当。社会融资规模余额增速也从年初的13%以上降至年末的10%左右。价格型货币政策方面，虽然以DR007为代表的货币市场利率维持在相对低位，但是信贷市场实际利率较高。前三季度金融机构一般贷款加权实际利率（扣减CPI）的平均值为4.63%，比疫情之前2016年至2019年的平均值高出了近1个百分点。

　　财政政策整体力度同样有所偏小。前三季度，财政政策力度指数为47.8，不仅低于2020年同期的53.4，而且与疫情之前2016年至2019年同期的均值51.8相比也明显偏低。财政政策整体力度不足是由财政支出进度和支出增速偏慢所致。三季度末，一般公共预算与政府性基金预算之和的支出进度仅为65.7%，不仅低于2020年的67.8%，而且低于2016年至2019年同期的进度（均值为73.7%）。此外，根据财政部制定的目标，2021年一般公共预算支出与政府性基金支出之和要比2020年增长4.9%，实际情况是，前三季度该指标同比下降了1.1%，其中政府性基金支出下降了8.8%。财政支出进度和增速的不足使得2021年赤字率下降至近五年来的相对低位。截至三季度末，一般公共预算赤字率仅为1.9%，一般公共预算与政府性基金预算加总之后的赤字率仅为3.1%。

　　2021年四季度以来，货币政策和财政政策力度均有所增加，这将有助于加大跨周期调节力度并更好地进行逆周期调节，助推中国经济平稳运行。

　　四、政策传导效率评价

　　宏观政策的最终调控效果不仅受到力度的影响，还受到政策传导效率的影响。有鉴于此，本报告对2021年宏观政策的传导效率进行了评价。