当前，我国经济面临“需求收缩、供给冲击、预期减弱”三重压力，外部发展环境日趋复杂严峻，社会各界都十分关注未来如何优化城镇化空间布局选择，以进一步挖掘内循环增长潜力。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确表示，县城是我国城镇体系的重要组成部分，对建设统一的国内大市场、构建新型工农城乡关系具有重要意义。《意见》还提出，要坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规律，因地制宜补齐县城短板弱项，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供了有力支撑。

　　县城是城镇化建设的重要空间载体

　　县城是我国城镇化发展的中坚力量，是城镇化体系的重要组成部分。习近平总书记多次强调，“县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础”“眼睛不要只盯在大城市，中国更宜多发展中小城市及城镇”。一方面，我国已进入城镇化中后期发展阶段，推进以县城为重要载体的城镇化建设具有坚实基础。截至2021年底，我国1472个县的县城常住人口高达1.6亿，394个县级市的城区常住人口高达0.9亿，两者共占全国城镇常住人口的近30%。另一方面，“城市病”制约着大城市进一步扩张，推进以县城为重要载体的城镇化建设有利于完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。此外，县城是城乡社会经济联系的关键枢纽，其高质量发展能够有效推动城市资金、技术、人才、产业向农村地区转移，推进以县城为重要载体的城镇化建设有利于加快农村地区一二三产业融合发展，提升农村地区收入水平，推进城乡协调发展和人民共同富裕，助力发展成果普惠共享。

　　推进以县城为重要载体的城镇化建设需坚持因地制宜

　　我国区县数量众多、类型丰富，所处发展阶段不同，经济发展水平也有较大差异，推进以县城为重要载体的城镇化建设需要“因地制宜”，结合县城交通区位、人口集聚、产业发展等各方面条件，充分发挥县城经济比较优势。

　　毗邻大城市的县城需不断优化营商环境，积极承接大城市功能疏解，共同发展“都市区经济”“都市圈经济”，实现“1+1>2”的要素整合效应。诸多毗邻中心城市的县城积极承接中心城市的功能溢出，成为中心城市的“功能区”，并在城镇化空间形态上与中心城市组成了都市区、都市圈。比如上海大都市圈的浙江省嘉兴市的嘉善县，很早就创造了与上海的“13579”独特现象：10％的嘉善人在上海学习、工作、生活，30％以上的工业品为上海产业配套或通过上海进入其他地区，50％的农产品销往上海，70％的游客来自上海，90％的外资、县外内资与上海相关。此类县城的未来发展需协同拉长大城市长板，补齐大城市短板，着力优化营商环境、居住环境，强化与中心城市的交通连接水平，充分利用其庞大的技术能力、开放平台、市场资源，通过区域合作的方式加强地区间的横向关联。同时，进一步推动中心城市功能疏解，以规划放权给予周边县城更多发展机会，通过“功能—产业—交通—公共服务—生态”五位一体空间发展战略，推动中心城市周边县城融入都市区、都市圈发展。

　　人口收缩型县城需谨慎制定适应性、约束性、精明型发展规划，重点盘活存量资源，避免增量资源盲目投入。过去一段时间，我国经历了人类历史上罕见的快速城镇化进程，取得了显著成就，但也面临一些突出问题。基于“为增长而规划”的建设逻辑，一些县城违背经济发展规律，在人口吸引力不足的情况下盲目扩张、无效投资，造成大量土地闲置和资源空间错配，个别县城甚至出现“空城”。根据第七次人口普查与第六次人口普查数据，剔除行政区划调整的样本后，全国1628个县域中有1108个存在人口流失现象。加之全国范围人口老龄化、人口增长缓慢，县城人口减少造成经济增长动力不足的问题不容忽视。但针对这一类县域的发展，仍需审慎对待。一方面，县域流失的人口大多为农村转移人口，即由快速城镇化进程带来的农村人口流失现象，而多数县域中心镇、城关镇人口并未发生明显流失，因此这类县域并不能称为严格意义上的人口收缩型县域。另一方面，县域流失农村人口在一定程度上提升了农村生产资料的人均占有水平，有利于农业规模化经营，且这部分群体在外地的财富积累也为后续可能的返乡创业发展积累了资本。县城未来发展亟须利用大数据手段科学预测人口发展动态，实现资源按需投入，避免陷入土地城镇化快于人口城镇化的土地财政发展模式，通过控增量、挖存量，集约高效利用土地，实现空间布局优化、结构功能调整升级，并更加注重县城空间结构优化和品质提升。

　　推进以县城为重要载体的城镇化建设需坚持统筹协调

　　在国内大循环和全国统一大市场建设背景下，打通“区块”“省域”“城市”和“城乡”等不同区域空间尺度之间的经济循环，需要充分认识省际毗邻县城城镇化发展的重要作用和未来方向。

　　省际毗邻县城的发展是当前统筹协调发展的重点和难点。根据统计，中国陆路边界线共有66条，长度约为5.2万公里，在这些边界区域里分布着849个县（县级市），占全国县（县级市）数量的比重超过三分之一，总面积约占国土面积的六分之一，超过一半的国家扶贫工作重点县分布在此。省际边界县域通常位于各级经济圈的交汇地和空白处，交通条件差，信息相对闭塞，距省会城市远，抖客网，存在地方保护主义，通常属于“三不管”地带。这些因素长期存在，导致省际毗邻县城与其他地区的经济发展差距越来越大，甚至超过沿海与内地、东中西地区以及城乡之间的差距。省际毗邻县域的城镇化发展不仅关乎区域协调发展战略的落实，同时也是巩固脱贫成果，实现共同富裕的战略要求。

　　省际毗邻县城的发展要在建立跨省合作区上寻找突破。从目前区域合作的新动向上看，长三角一体化、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、成渝双城经济圈建设等区域发展重大国家战略已日趋成熟，为构建小尺度、跨区域、相对精准的省际毗邻合作奠定了基础，也为省际边界县城深度融入国内循环，挖掘增长动能指明了重要方向。当前，晋陕冀黄河金三角承接产业转移示范区、长三角生态绿色一体化发展示范区的建设方兴未艾。未来可借鉴长三角生态绿色一体化发展示范区建设经验，在省际毗邻区域特别是东部、中部、西部两两交界，南方、北方相连的区域，选择一批具有良好区位和产业优势的县城布局一批示范区、试验区、先行区，开展经济区与行政区适度分离改革试验，在行政边界不变的情况下通过经济边界合作推动区域协调发展，为推动跨省域一体化发展探索新路径。

　　坚持高水平开放、高质量发展、高品质生活、高效能治理的理念

　　《意见》提出，要选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展。据此，可按高水平开放、高质量发展、高品质生活、高效能治理的“四高”理念打造一批县城城镇化发展新典范。